用PPP模式联姻特色小镇（一）
湖北金谷融行信息咨询有限公司 覃强镔
“PPP”，“特色小镇”，可以说是当前政坛商界最热门的词汇。一个是破解地方政府项目资金瓶颈的优选模式，一个是破解城镇化发展困局的有效路径。若二者实现有效的联姻，必将产生良好效果。
特色小镇作为新型城镇化的发展方式，受到党中央的高度重视和各级地方政府的积极响应。2016年，住建部、国家发改委和财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出：“到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。”各省市积极响应，纷纷出台相应政策方案。
PPP即政府与社会资本合作模式，目前主要应用于市政工程、道路交通、污水垃圾处理、教育医疗、健康养老等领域，还未真正地适用到特色小镇项目。
那么，为何用PPP模式运作特色小镇项目？政府如何用PPP模式运作特色小镇项目？用PPP模式运作特色小镇项目难点何在、如何化解呢？本文试图就此作一些初步探讨。
一、为何要用PPP模式运作特色小镇
特色小镇无疑是我国城镇化的正确选择。而选择何种模式运作特色小镇至关重要。弄不好，就会将特色小镇演变成任务工程、政绩工程、形象工程或者房地产化、园区化、景区化，而背离中央推进特色小镇建设的基本精神。
将PPP模式引入特色小镇项目，有利于促进特色小镇的合理有序开发和持续健康发展。
（一）有效解决特色小镇钱从何来的问题
特色小镇关键问题是钱从何来？动辄几十亿，而地方政府财力有限，需要大量引入社会资本。PPP即政府与社会资本合作模式，能够有效解决钱从何来这一特色小镇建设的关键性问题，从而顺利推进特色小镇建设。
比较于传统融资模式，PPP模式的优势在于，能够充分发挥政府资金的杠杆效应，撬动大量社会资本进入，从而弥补特色小镇建设资金缺口。
PPP模式下，政府以特许经营的方式将特色小镇运营管理权移交社会资本，吸引社会资本进入，以获得特色小镇所必需的建设资金。政府与社会资本方按照“共同投资、共享利益、共担风险”的原则组成联合体，共同策划规划、投资建设和运营管理特色小镇。
首先，政府通过提供土地、税收等政策优惠，并以合理的出资成为项目联合体的股东之一，参与特色小镇的策划规划、投资建设和运营管理，与社会资本方共享利益、共担风险、全程合作，可以增强社会资本的投资信心。
其次，政府为社会资本方的正常运营管理提供必要服务，并对项目公司的运营管理行为实施有效监督，可以防止出现运营行为失范和收益分配失控。
再者，政府与社会资本共同协商，一起设计和建立科学的政府补贴机制、利益分配机制、价格调节机制等以保障社会资本的合理收益；社会资本通过获得较长周期的特色小镇经营管理权，收回投资成本并获取合理回报。
（二）有效解决特色小镇官念臆造的问题
特色小镇的根本问题是可行与否。实事求是是打造特色小镇的基本原则。目前，特色小镇受到各级地方政府的热捧。全国各地都在争着抢着上项目、造小镇，若把握不当，极容易造成形式主义风潮，形成不切实际的“造镇”运动。
而在PPP模式下，由于社会资本的深度介入，能够有效制约政府的单方行为，避免领导臆造。一定程度上讲，社会资本的深度介入，是对项目可行性的再审查。
用PPP模式运作特色小镇，因为社会资本的投资取向与衡量标准是价值评估与回报分析，社会资本一旦进入特色小镇项目，需要承担相应的投资建设成本与运营管理风险，必然会从投资利润与风险比较分析的角度考察论证项目，最后决定是否投资，而不会为地方领导意志所左右。必将在投资前独立地对项目的比较优势、基础条件、开发价值、潜在风险和可期收益等进行审慎的分析研究。即使地方政府有再大的信心和决心打造特色小镇，在没有得到项目切实可行的结论前，社会资本不会轻易地出手投资，不适宜的特色小镇项目也便无法落地。从而最大限度地降低长官意志“造镇”与盲目跟风“建镇”的风险。
项目是否切实可行，具有可期的投资价值是特色小镇项目能否吸引社会资本的关键要素。有利可图，社会资本将会进入；无利可图，社会资本便不会进来。而没有社会资本的进入，特色小镇便没有充足的资金来源，长官意志也将最终落空。由此可见，引入PPP模式能有效解决地方政府在特色小镇建设上“跟风上、领导造”的问题，防止任务工程和政绩工程式的特色小镇出现。
（三）有效解决特色小镇健康运营的问题
特色小镇的核心问题是运营管理。特色小镇承担着产业培植功能、文化孕育功能、人居承载功能和生态保护功能等综合服务功能的重任，不同于一般的PPP项目，其更多地承担着社会服务与管理责任。如何兼顾社会公益功能优化与保障合理投资回报收益是打造特色小镇须首先考虑的问题。
在特色小镇项目中引入PPP模式，由政府与社会资本共同出资组建SPV公司，由SPV公司投资、建设、运营和管理特色小镇项目，从而建立起政府机构——公司股东——社会公众多层级监督项目运营的格局。一方面多元化的股权结构可以制约特权行为对特色小镇运营管理的负面影响，形成政府、股东和公众对公司运营行为的有效监督；另一方面能够使政府与社会资本按照各自权能实行合理分工——公司运营服务，政府监督服务；政府以公正者身份在服务提供者与服务接受者之间协调关系，可以比较好地避免经营权与监管权统一于政府一身的弊端。
“PPP”，“特色小镇”，可以说是当前政坛商界最热门的词汇。一个是破解地方政府项目资金瓶颈的优选模式，一个是破解城镇化发展困局的有效路径。若二者实现有效的联姻，必将产生良好效果。
特色小镇作为新型城镇化的发展方式，受到党中央的高度重视和各级地方政府的积极响应。2016年，住建部、国家发改委和财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出：“到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设。”各省市积极响应，纷纷出台相应政策方案。
PPP即政府与社会资本合作模式，目前主要应用于市政工程、道路交通、污水垃圾处理、教育医疗、健康养老等领域，还未真正地适用到特色小镇项目。
那么，为何用PPP模式运作特色小镇项目？政府如何用PPP模式运作特色小镇项目？用PPP模式运作特色小镇项目难点何在、如何化解呢？本文试图就此作一些初步探讨。
一、为何要用PPP模式运作特色小镇
特色小镇无疑是我国城镇化的正确选择。而选择何种模式运作特色小镇至关重要。弄不好，就会将特色小镇演变成任务工程、政绩工程、形象工程或者房地产化、园区化、景区化，而背离中央推进特色小镇建设的基本精神。
将PPP模式引入特色小镇项目，有利于促进特色小镇的合理有序开发和持续健康发展。
（一）有效解决特色小镇钱从何来的问题
特色小镇关键问题是钱从何来？动辄几十亿，而地方政府财力有限，需要大量引入社会资本。PPP即政府与社会资本合作模式，能够有效解决钱从何来这一特色小镇建设的关键性问题，从而顺利推进特色小镇建设。
比较于传统融资模式，PPP模式的优势在于，能够充分发挥政府资金的杠杆效应，撬动大量社会资本进入，从而弥补特色小镇建设资金缺口。
PPP模式下，政府以特许经营的方式将特色小镇运营管理权移交社会资本，吸引社会资本进入，以获得特色小镇所必需的建设资金。政府与社会资本方按照“共同投资、共享利益、共担风险”的原则组成联合体，共同策划规划、投资建设和运营管理特色小镇。
首先，政府通过提供土地、税收等政策优惠，并以合理的出资成为项目联合体的股东之一，参与特色小镇的策划规划、投资建设和运营管理，与社会资本方共享利益、共担风险、全程合作，可以增强社会资本的投资信心。
其次，政府为社会资本方的正常运营管理提供必要服务，并对项目公司的运营管理行为实施有效监督，可以防止出现运营行为失范和收益分配失控。
再者，政府与社会资本共同协商，一起设计和建立科学的政府补贴机制、利益分配机制、价格调节机制等以保障社会资本的合理收益；社会资本通过获得较长周期的特色小镇经营管理权，收回投资成本并获取合理回报。
（二）有效解决特色小镇官念臆造的问题
特色小镇的根本问题是可行与否。实事求是是打造特色小镇的基本原则。目前，特色小镇受到各级地方政府的热捧。全国各地都在争着抢着上项目、造小镇，若把握不当，极容易造成形式主义风潮，形成不切实际的“造镇”运动。
而在PPP模式下，由于社会资本的深度介入，能够有效制约政府的单方行为，避免领导臆造。一定程度上讲，社会资本的深度介入，是对项目可行性的再审查。
用PPP模式运作特色小镇，因为社会资本的投资取向与衡量标准是价值评估与回报分析，社会资本一旦进入特色小镇项目，需要承担相应的投资建设成本与运营管理风险，必然会从投资利润与风险比较分析的角度考察论证项目，最后决定是否投资，而不会为地方领导意志所左右。必将在投资前独立地对项目的比较优势、基础条件、开发价值、潜在风险和可期收益等进行审慎的分析研究。即使地方政府有再大的信心和决心打造特色小镇，在没有得到项目切实可行的结论前，社会资本不会轻易地出手投资，不适宜的特色小镇项目也便无法落地。从而最大限度地降低长官意志“造镇”与盲目跟风“建镇”的风险。
项目是否切实可行，具有可期的投资价值是特色小镇项目能否吸引社会资本的关键要素。有利可图，社会资本将会进入；无利可图，社会资本便不会进来。而没有社会资本的进入，特色小镇便没有充足的资金来源，长官意志也将最终落空。由此可见，引入PPP模式能有效解决地方政府在特色小镇建设上“跟风上、领导造”的问题，防止任务工程和政绩工程式的特色小镇出现。
（三）有效解决特色小镇健康运营的问题
特色小镇的核心问题是运营管理。特色小镇承担着产业培植功能、文化孕育功能、人居承载功能和生态保护功能等综合服务功能的重任，不同于一般的PPP项目，其更多地承担着社会服务与管理责任。如何兼顾社会公益功能优化与保障合理投资回报收益是打造特色小镇须首先考虑的问题。
在特色小镇项目中引入PPP模式，由政府与社会资本共同出资组建SPV公司，由SPV公司投资、建设、运营和管理特色小镇项目，从而建立起政府机构——公司股东——社会公众多层级监督项目运营的格局。一方面多元化的股权结构可以制约特权行为对特色小镇运营管理的负面影响，形成政府、股东和公众对公司运营行为的有效监督；另一方面能够使政府与社会资本按照各自权能实行合理分工——公司运营服务，政府监督服务；政府以公正者身份在服务提供者与服务接受者之间协调关系，可以比较好地避免经营权与监管权统一于政府一身的弊端。