一、汉代政/府组织 甲、皇室与政/府 严格说来，要到秦汉才是中国历史上正式 有统一政府。秦以前的中国，只可说是一 种封建的统一。只要到秦汉，中央方面才 有一个更像样的统一政府，而其所辖的各 地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存 ，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政 区分了。因此讲中国传统政治，可以径从 秦汉讲起，以前暂略不论。秦代只是汉代 之开始，汉代大体是秦代之延续。所以秦 代暂亦不讲，而只讲汉代。现在专说汉代 政府究是怎样组织的？我们要看政府的组 织，最重要的是看政府的职权分配。在此 方面，我亦只想提出两点来加以申说。第 一是皇室与政府之职权划分，第二是中央 与地方的职权划分。我们知道：秦以后， 中国就开始有一个统一政府，在一个统一 政府里，便不能没有一个领袖。中国历史 上这一个政治领袖，就是皇帝。这皇帝又 是怎样产生的呢？在中国传统政治里，皇 位是世袭的——父亲传给儿子。若用现代 政治眼光来衡量，大家会怀疑，皇帝为什 么要世袭呢？但我们要知道，中国的立国 体制和西方历史上的希腊、罗马不同。他 们国土小，人口寡。如希腊，在一个小小 半岛上，已包有一百几十个国。他们所谓 的国，仅是一个城市。每一个城市的人口 ，也不过几万。他们的领袖，自可由市民 选举。只要城市居民集合到一旷场上，那 里便可表现所谓人民的公意。罗马开始， 也只是一城市。后来向外征服，形成帝国 。但其中央核心，还是希腊城邦型的。中 国到秦、汉时代，国家疆土，早和现在差 不多。户口亦至少在几千万以上。而且中 国的立国规模，并不是向外征服，而是向 心凝结。汉代的国家体制，显与罗马帝国不同。何况中国又是一个农业国，几千万 个农村，散布全国，我们要责望当时的中 国人，早就来推行近代的所谓民选制度， 这是不是可能呢？我们若非专凭自己时代 判断，来吞灭历史判断，我们应该承认皇 位世袭，是中国已往政治条件上一种不得 已或说是一种自然的办法。况且世界各国 ，在历史上有皇帝的，实在也不在少数。 我们不能说，中国从前不用民主选举制， 而有一个世袭的皇帝，便够证明中国传统 政治之黑暗与无理性。在封建时代，本来 有很多家庭有他们世袭的特权，这些皆所 谓贵族。但从秦汉以后，封建制度早已推 翻。单只皇室一家是世袭的，除却皇帝可 以把皇位传给他儿子以外，政府里便没有 第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭 。郡太守不能把郡太守的职位传给他儿子 ，县令不能把县令的职位传给他儿子。这 已是政治制度上一项绝大的进步。从前封 建时代，政府和家庭，有分不开的关系， 现在则不然了。组织政府的是一个一个人 ，不再是一个一个家。不过在那时，还留 下一个很大的问题：便是皇室和政府的关 系。皇室是不是即算政府？若把皇室和政 府划开，这两边的职权又怎样分？这是秦 汉时代首先遇到的一个大问题，也是此下 中国政治史上一向要碰到的一个大问题。 拿历史大趋势来看，可说中国人一向意见 ，皇室和政府是应该分开的，而且也确实 在依照此原则而演进。皇帝是国家的唯一 领袖，而实际政权则不在皇室而在政府。 代表政府的是宰相。皇帝是国家的元首， 象征此国家之统一；宰相是政府的领袖， 负政治上一切实际的责任。皇权和相权之 划分，这常是中国政治史上的大题目。我 们这几十年来，一般人认为中国从秦汉以 来，都是封建政治，或说是皇帝专制，那 是和历史事实不相符合的。

要讲汉代皇权和相权之划分，让我先举一 实例：当时皇帝宰相，各有一个“秘书处”， 而两边的组织，大小不同。汉代皇帝有六 尚，尚是掌管意。六尚是尚衣、尚食、尚 冠、尚席、尚浴与尚书。五尚都只管皇帝 私人的衣服饮食起居。只有尚书是管文书 的，这真是皇宫里的“秘书”了。汉代开始的 尚书，其职权地位本不高，后来才愈弄愈 大。最先尚书只是六尚之一，这是皇帝的 秘书处。若说到宰相的秘书处呢？共有十 三个部门，即是当时所谓的十三曹，一个 曹等于现在一个司。我们且列举此十三曹 的名称，便可看出当时宰相秘书处组织之 庞大，与其职权之广泛。一西曹，主府史 署用。二东曹，主二千石长吏迁除，并包 军吏在内。二千石是当时最大的官，以年 俸有两千石谷得名。可见朝廷一切官吏任 免升降，都要经宰相的秘书处。三户曹， 主祭祀农桑。四奏曹，管理政府一切章奏 ，略如唐代的枢密院，明代的通政司。五 词曹，主词讼，此属法律民事部分。六法 曹，掌邮驿科程，这像现在的交通部，科 程是指一切交通方面之时限及量限等。七 尉曹，主卒曹转运，是管运输的，略如清 代之有漕运总督。八贼曹，管盗贼。九决 曹，主罪法。此两曹所管属于法律之刑事 方面。十兵曹，管兵役。十一金曹，管货 币盐铁。十二仓曹，管仓谷。十三黄阁， 主簿录众事，这是宰相府秘书处的总务主 任。这十三个机关，合成一个宰相直辖的 办公厅。我们只根据这十三曹名称，便可 想见当时政务都要汇集到宰相，而并不归 属于皇帝。因为皇帝只有一个笼统的尚书 处，只有一个书房。最先的尚书也仅有四 人，而宰相府下就有十三个机关。这相府 十三曹，此诸皇室尚书的范围大得多，而 且此十三曹的权位也很重，也竟俨如后代 之专部大臣。可见汉代一切实际事权，照 法理，该在相府，不在皇室，宰相才是政 府的真领袖。以上单据一例来讲皇室和政 府的区别。从中国传统政治的大趋势看， 一般意见一向是看重这区别的。

中央政府的组织 现在说到汉代中央政府的组织。当时有所 谓三公、九卿，这是政府里的最高官。丞 相太尉御史大夫称三公，丞相管行政，是 文官首长；太尉管军事，是武官首长；御 史大夫管监察，辅助丞相来监察一切政治 设施。它是副丞相。按照汉代习惯，用现 代语说，这里有一种不成文法的规定，须 做了御史大夫，才得升任为丞相。太尉虽 与丞相尊位相等，实际除却军事外，不预 闻其他政事。因此当时最高行政长官实在 是丞相。依照文字学原义，丞是副贰之意 。所谓相，也是副。就如现俗称嫔相，这 是新郎新娘的副，新郎新娘不能做的事， 由嫔相代理来做。所以丞是副，相也是副 ，正名定义，丞相就是一个副官。是什么 人的副官呢？他该就是皇帝的副官。皇帝 实际上不能管理一切事，所以由宰相来代 理，皇帝可以不负责任。为什么又叫宰相 呢？在封建时代，贵族家庭最重要事在祭 祀。祭祀是最重要事在宰杀牲牛。象征这 一意义，当时替天子诸侯乃及一切贵族公 卿管家的都称宰。到了秦、汉统一，由封 建转为郡县，古人称“化家为国”，一切贵族 家庭都倒下了，只有一个家却变成了国家 。于是他家里的家宰，也就变成了国家的 政治领袖。本来封建时代，在内管家称宰 ，出外作副官称相，所以照历史传统讲， 宰相本来只是封建时代贵族私官之遗蜕。 但正因如此，所以秦汉时代的宰相，他不 但要管国家政务，还要管及皇帝的家务。 这在周官书里的天官冢宰的职权，便是如 此的。但现在的宰相，他既要掌管国家政 府的一切事情，他再没有工夫管皇帝的家 事，于是在御史大夫，即副丞相之下，设 有一个御史中丞，他便是御史大夫的副， 这个人就住在皇宫里。那时凡具中字的官 ，都是指是住在皇宫的。皇室的一切事， 照例都归御史中丞管。御史中丞属于御史 大夫，御史大夫隶属于宰相，如实则皇室 一切事仍得由宰相管。从另一方面讲，宰 相的来历，本只是皇帝的私臣，是皇帝的 管家，自该管皇宫里的事。那是封建旧制 遗蜕未尽。但从另一方面看，只好说，皇 帝也不过市政府下面的一部分。所以宫廷 事，也归宰相来统治。那时，皇帝有什么 事，交待御史中丞，御史中丞报告御史大 夫，御史大夫再转报宰相。宰相有什么事 ，也照这个手续，由御史大夫转中丞，再 转入内廷，这是当时皇帝与政府关系之大 概。

再说汉代的九卿，那是：太常、光禄勋、 卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司 农、少府。他们的官位都是二千石，又称 中二千石。因他们都是中央政府里的二千 石，以示别于郡太守地方行政首长之亦是 二千石而名。若讲到这些九卿职名的来历 ，却很有趣味：太常在秦代叫泰常，这个 常字，本当作尝。他是管祭祀祖先鬼神的 。依四时奉献时物，让祖先鬼神时时尝新 ，故称泰尝。在古代，宗教意味犹在政治 意味之上。古代的住宅，东偏是祠堂，即 庙，西偏是家屋，即寝。生宅死宅，连在 一起。后代民间此制虽废，皇宫仍沿旧轨 。直到清代，太庙不是紧贴在皇宫的东边 吗？古代的家庭，最重要的，可说不是活 人而是死人，祭祖自属大事。宰就是掌管 杀牛祭祖的。所以汉廷九卿的第一卿，也 是管祭祀的。这个官，正名定义，该属于 皇家，管皇家的庙，管皇家祭祖的一个家 务官。不好算是朝廷公职。其次是光禄勋 。这个官名，直到清代还有，但这三字的 原义，却早就忘失了。依文义讲，勋该就 是阍，古音相同，这是皇家的门房。光是 大义，光禄该即是大麓，禄麓音同相借。 为什么门房称大麓呢？此因古时代的皇帝 ，多半靠山住家，好像宋江在梁山泊，朱 贵在山脚下开设酒店，好通报消息。所以 皇帝居山，房门就设在山麓。尚书上说舜 管尧的大麓，那便是舜做了尧的宰相。换 言之，乃是当了尧的门房。因此光禄与勋 是古今语，都指门房言。卫尉是一个武职 ，掌门卫屯兵，这是皇宫的卫兵司令。当 时凡属军事方面的官都称尉。太仆犹之是 皇帝的车夫，《论语》：“子适卫，冉有仆” ，仆是赶车的。皇帝出去，太仆就替他赶 车。那是皇帝的汽车司机。廷尉是掌法的 ，犯了皇帝的法，都归他管。如此看来， 太常管皇家太庙，光禄卫尉，一是门房头 儿，一是卫兵头儿。这都是在里面的。皇 帝出门，随带的是太仆，在外面有人犯法 ，就是廷尉的事。大鸿胪，一直相沿到清 代，就等于外交部。也如现在之礼宾司， 是管交际的。胪是传呼义。古礼主宾交接 ，由主传到主身边的相，再由主身边的相 传到宾边的相，由是而再传达到宾之自身 。鸿即大义。大胪是传达官。宗正是管皇 帝的家族，其同姓本家及异姓亲戚的。以 上七个卿，照名义，都管的皇家私事，不 是政府的公务。由这七卿，我们可以看出 汉代政治，还有很多是古代封建制度下遗 留的陈迹，然而那时已是化家为国了，原 来管皇帝家务的，现在也管到国家大事了 。譬如太常就兼管教育，因为古代学术都 是在宗庙的。西方也一样，直到现在，在 他们，教育和宗教还是分不开。光禄勋原 是皇帝的总门房，现在皇宫里一切侍卫都 要他管。那时皇宫里的侍从，还不完全是 太监，而且太监很少，大部分还是普通人 。当时一般要跑入政府做官的人，第一步 就得现进入皇宫里，充侍卫，奉侍皇帝， 让皇帝认识，然后得机会再派出去当官。 这些在皇宫里服务的，多半是年轻人，当 时称作郎官，都归光禄勋管。孔子十二世 孙孔安国，也就做过郎官。太仆呢？因管 车马，所以国家一切武装，好像“坦克车、 飞机”之类，他也连带管了。廷尉就变成司 法，大鸿胪就变成外交。这是历史演变。 我们推寻出这一演变，却并不是说汉代的 中央政府还是一个封建政府，而当时的九 卿还是皇帝之私臣。因此等卿都隶属于宰 相，而所管亦全是国家公事。此外还有两 个卿，就是大司农和少府，都是管财政经 济的。

大司农管的是政府经济，少府管的是皇室 经济。大司农的收入支销国家公费，少府 收入充当皇室私用。皇室不能用大司农的 钱。所以我们说当时皇室和政府在法理上 是鲜明划分的。当时全国田赋收入是大宗 ，由大司农管。工商业的税收，譬如海边 的盐，山里的矿，原来收入很少，由少府 管。这九卿，全都隶属于宰相。我们上面 讲九卿，照名义来历，都是皇帝的家务官 ，是宫职，而系统属于宰相，岂不是宰相 本是皇帝的总管家吗？但换句话说，便是 当时政府的首长，宰相，可以管到皇宫里 的一切。举例来说，少府掌管皇室经费， 而少府属于宰相，宰相可以支配少府，即 是皇室经济也由宰相支配。这样一讲，岂 不是皇室反而在政府之下了吗？本来封建 时代的宰相，就是皇帝的管家，但到了郡 县时代，化家为国，宰相管的，已经是国 家了，不是私家了，所以他成了政府正式 的首长。从前私家家庭中的各部门，也就 变成公家政府的各部门。封建时代，以家 为国，周天子是一个家，齐国也是一个家 ，鲁国又是一个家，这样的贵族家庭很多 ，天下为此许多家庭所分割。那时在大体 上说，则只有家务，没有政务。现在中国 已经只剩了一家，就是当时的皇室。这一 家为天下共同所戴，于是家务转变成政务 了。这个大家庭也转变成了政府。原先宰 相是这个家庭的管家，现在则是这个政府 的领袖。 以上对汉代的三公九卿，已经讲了一个大 概。这是当时中央政府的组织情形。

汉代地方政府 汉代的地方政府，共分两级：即郡与县。 中国历史上的地方政府以县为单位，直到 现在还没有变。汉时县的上面是郡，郡县 数当然也随时有变动。大体说，汉代有一 百多个郡，一个郡管辖十个到二十个县。 大概汉代县数，总在一千一百到一千四百 之间。中国历史上讲到地方行政，一向推 崇汉朝，所谓两汉吏治，永为后世称美， 这一点值得我们的注意。若以近代相比， 今天的地方行政区域，最高为省。一省之 大，等于一国，或者还大过一国。一省所 辖县，有六七十个以至一二百个，实在太 多了。但就行政区域之划分而论，汉制是 值得称道的。汉代郡长官叫太守，地位和 九卿平等，也是二千石。不过九卿称为中 二千石，郡太守是地方上的二千石。郡太 守调到中央可以做九卿，再进一级就可当 三公，九卿放出来也做郡太守。汉代官级 分得少，升转极灵活，这又是汉制和后来 极大的不同。九卿放出来当太守，并不是 降级。地方二千石来做中二千石，也不是 升级，名义上还是差不多。当时全国一百 多个郡，太守的名位，都和九卿差不多， 因此虽是中央政府大一统的局面，虽是地 方行政区域划分得比较小，却不感觉得这 个中央政府高高在上。

丁、中央与地方之关系 说到中央与地方的关系。每郡每年要向中 央上计簿，计簿就是各项统计表册，也就 是地方的行政成绩。一切财政、经济、教 育、刑事、民事、盗贼、灾荒，每年有一 个簿子，分项分类，在九十月间呈报到中 央，这叫做上计。中央特派专员到地方来 调查的叫刺史。全国分为十三个调查区， 每一区派一个刺史，平均每一刺史的调查 区域，不会超过九个郡。他的调查项目也 有限制，政府规定根据六条考察，六条以 外，也就不多管。地方实际行政责任，是 由太守负责的。政府派刺史来调查，不过 当一个耳目。所以太守官俸二千石，而刺 史原始只是俸给六百石的小官。根据政府 规定项目调查，纵是小官也能称任。而且 惟其官小。所以敢说敢讲，无所避忌。这 些刺史，上属于御史丞。皇宫里还有十五 个侍御史，专事劾奏中央乃及皇宫里的一 切事情的。部刺史和侍御史的意见，都报 告到副宰相御史大夫，副宰相再报告到宰 相。副宰相所辅助宰相的，便是这一个监 察的责任。

二、汉代选举制度 上面讲了汉代中央和地方的许多官，但这 许多官从哪里来的呢？什么人才可以做宰 相御史大夫乃至这个部门的长官呢？这是 讲中国政治制度上一个最主要的大题目。 在古代封建世袭，天子之子为天子，公之 子为公，卿之子为卿，大夫之子为大府， 做官人有一定的血统，自然不会发生有此 问题。但到秦汉时期便不同了。封建世袭 制度已推翻，谁该从政，谁不该从政呢？ 除却贵族世袭外，首先令人想到军人政治 ，谁握有兵权，谁就掌握政权，支配仕途 ，但汉代又并不然。其次令人想到富人政 治，谁有财富，谁便易于入仕，易于握权 ，但汉代也不然。我们讲汉代关于此一方 面的制度，要到汉武帝以后，才渐趋于定 型。那时已有了太学，好如现在的国立大 学。当时国立大学，只有一个，这里面的 学生，考试毕业分两等，当时称科。甲科 出身的为郎；乙科出身的为吏。郎官是属 于光禄勋下面的皇宫里的侍卫，依旧例， 凡做二千石官的，（汉朝这样的官很多， 中央虽只有三公九卿十多个，地方上的太 守就有一百多个。）他们的子侄后辈，都 得照例请求，送进皇宫当侍卫。待他在皇 帝面前服务几年，遇政府需要人，就在这 里面挑选分发。这一制度，虽非贵族世袭 ，但贵族集团，同时便是官僚集团，仕途 仍为贵族团体所垄断。这在西方，直到近 代还见此制。中国则自汉武帝以后便变了 。当时定制，太学毕业考试甲等的就得为 郎，如是则郎官里面，便羼进了许多知识 分子，知识分子却不就是贵族子弟。至考 乙等的，回到其本乡地方政府充当吏职。 吏是地方长官的掾属。汉代官吏任用，有 一限制，地方长官定要由中央派，太守如 是，县令也如是。但郡县掾属，必得本地 人充当。譬如台北市的人，不能当台北市 的市长；但台北市政府从市长以下的一切 官，在汉代称为掾属的，那就绝对要用台 北市的本地人。不过辟用掾属的权，则在 长官手里，这叫做辟属。三公、九卿、郡 太守、县令，这些是由皇帝由中央政府任 命的。宰相下面的十三曹，就由宰相自己 辟用。此外各卫门首长以下，全是吏，全 由各衙门首长自己任用。现在这个太学生 考了乙等，譬如他是会稽郡人，他便回到 会稽，指定由郡县政府试用，这所谓补吏 。补郎与补吏，是太学生毕业后应有的待 遇。

再说到汉代的选举制度，历史上称之谓乡 举里选。当时各地方时时可以选举人才到 中央。他们的选举，大体可分为两种，也 可说是三种：一种是无定期的，譬如老皇 帝死了，新皇帝即位，往往就下一道诏书 ，希望全国各地选举人才到朝廷；或是碰 着大荒年，大水灾，或是大瘟疫，这表示 政府行政失职，遭受天遣，也常下诏希望 地方推举贤人，来向政府说话，或替国家 做事。这些选举是无定期的。这样选举来 的人，多半称为贤良。贤良选到了政府以 后，照例由政府提出几个政治上重大的问 题，向他们请教。这叫做策问。策即是一 种竹片。问题写在竹简上，故称策问。一 道道的策问，请教贤良们大家发表意见， 这叫对策。政府看了他们的意见，再分别 挑选任用，这是一个方式。这一种选举， 既不定期，也无一定的选举机关。地方民 意也可举，三公九卿，政府大僚，也可举 。所举则称为贤良，贤良是指有特出才能 的人。第二种是特殊的选举，譬如政府今 年要派人出使匈奴，出使西域，需要通外 国语，能吃苦，能应变，所谓出使绝域的 人，政府常常下诏征求，只要自问自己有 此才干，可以自己报选。又如军队里要用 军事人才，或如黄河决口，需要晓习治水 的人，大家知道有这种人才，大家可以举 ，自己觉得有把握，自己也可直接来应选 。这是一种特殊的选举。后来又有一种有 定期的选举，那就是选举孝廉。汉代一向 有诏令地方察举孝子廉吏的。但地方政府 有时并不注意这件事，应选人也不踊跃。 汉武帝时，曾下了一次诏书，大意说：你 们偌大一个郡，若说竟没有一个孝子一个 廉吏可以察举到朝廷，那是太说不过去的 事。而且地方长官的职责，不仅在管理行 政，还该替国家物色人才；若一年之内， 连一个孝子一个廉吏都选不出，可见是没 有尽到长官的责任。于是汉武帝就下令叫 大家公议，不举孝子廉吏的地方长官应如 何处罚。这一来，就无形中形成了一种有 定期的选举。

无论如何，每郡每年都要举出一个两个孝 子廉吏来塞责。汉代一百多个郡，至少每 年要有两百多孝廉举上朝廷。这些人到了 朝廷，并不能像贤良般有较好较快的出身 ，他们大抵还是安插在皇宫里做一个郎官 。如是则一个太学生，当他分发到地方政 府充当吏属之后，他仍还有希望被察举到 皇宫里做一个郎。待他在郎署服务几年， 再分发出去。自从武帝以后，汉代逐渐形 成了一种一年一举的郡国孝廉，至少每年 各郡要新进两百多个孝廉入郎署，十几年 就要有两千个。从前皇宫里的郎官侍卫本 也只有二千左右。自此制度形成，二三十 年后，皇宫里的郎官，就全都变成郡国孝 廉，而那些郡国孝廉，又多半是由太学毕 业生补吏出身的。如是则皇帝的侍卫集团 ，无形中也变质了。全变成大学毕业的青 年知识分子了。于是从武帝以后，汉代的 做官人渐渐变成都是读书出身了。后来郎 署充斥，要待分发任用的人才尽多，于是 就把无定期选举，特殊选举都无形搁下， 仕途只有孝廉察举的一条路，这是到东汉 时代的事了。这一制度，又由分区察举， 演进到按照户口数比例分配，制为定额。 那时是郡国满二十万户的得察举一孝廉， 由是孝廉只成为一个参政资格的名称，把 原来孝子廉吏的原义都失去了。最后又由 郡国察举之后，中央再加上一番考试。这 一制度，于是会合有教育、行政实习、选 举与考试之四项手续而始达于完成。

我们从此看出：这一制度在当时政治上是 非常重要的。一个青年跑进太学求学，毕 业后，派到地方服务。待服务地方行政有 了成绩，再经长官察选到中央，又须经过 中央一番规定的考试，然后才始正式入仕 。那是当时入仕从政的唯一正途。政府一 切官吏，几乎全由此项途径出身。这样的 政府，我们再也不能叫它做贵族政府。郎 官之中虽然也尽有贵族子弟，但究竟是少 数。我们也不能称之谓军人政府，因郎官 并不是由军人出身的。我们也不能称之为 资本主义的政府，因这些郎官，都不是商 人资本家的子弟。这样的政府，我们只能 叫它做读书人的政府，或称士人政府。汉 代从昭宣以下的历任宰相，几乎全是读书 人，他们的出身，也都是经由地方选举而 来。并不是由其血统上和皇帝以及前任大 官有什么关系，或者是大军人大富人，才 爬上政治舞台。完全是因其是一读书知识 分子而获入仕途。这一情形，直从汉代起 。我们可说中国历史上此下的政府，既非 贵族政府，也非军人政府，又非商人政府 ，而是一个“崇尚文治的政府”，即士人政府 。只许这些人跑上政治舞台，政府即由他 们组织，一切政权也都分配在他们手里。

三、汉代经济制度 上面讲的是政府之形成，及其职权分配之 内容。下面要讲到支持政府的主要经济问 题，即赋税制度。汉代对于轻徭赋这一理 想算是做到了。战国时孟子讲过：“什一而 税，王者之政”，可见战国税额，是不止什 一的，在孟子以为什一之税已是很好了。 可是汉代，税额规定就只有“十五税一”。而 且，实际上只要纳一半，三十税一。一百 石谷子，只要纳三石多一点的税。甚至当 时人还说有百一之税的（见旬悦《前汉纪 》），并在文帝时，曾全部免收田租，前 后历十一年之久。这是中国历史上仅有的 一次。这因中国疆土广，赋税尽轻，供养 一个政府，还是用不完。然而汉代税制， 有一个大毛病，当时对于土地政策，比较 是采用自由主义的。封建时代的井田制早 已废弃，耕者有其田，土地的所有权属于 农民私有，他可自由使用，也可自由出卖 。遇到经济困乏，田地可以买卖，就形成 了兼并。若我们进一步问，为什么政府税 额轻了，农民还要卖去自己的田地呢？这 当然还有其他原因。这须讲到当时的人口 税兵役税，乃及社会经济之全体貌。此刻 无暇涉及。但耕户卖去了他的土地所有权 以后，他就变成一佃农，田主对佃农的租 额是很高的。有的高到百分之五十（即十 分之五）。结果政府的租税愈轻，地主愈 便宜，农民卖了地，要纳十分之五的租给 地主，地主向政府只要纳三十分之一的税 。政府减轻田租，只便宜了地主，农民没 有受到分毫的好处。这是讲的田租。

但这里已牵涉到土地所有权问题。封建时 代，四封之内，莫非王土，食土之毛，莫 非王臣，土地为封建贵族所专有。耕田者 依时还受，这是井田制度一项主要的条件 。现在封建破坏，土地归民间私有。既属 私有，自可自由买卖。政府只管按田收税 ，不管田地谁属。卖田的和买田的，双方 共同成立一种契约。这纯是民间经济贸易 关系。所以在自由买卖下的大地主，并不 即是封建贵族。封建是政治性的，而此刻 的地主，则由经济条件而形成。他可以自 由买进，也可以自由卖出。正因为土地私 有，耕者有其田，才有了自由买卖，才开 始有兼并，才使贫者无立锥之地。以后中 国历史上的土地政策，一面常欣羡古代井 田制度之土地平均占有，但一面又主张耕 者有其田，承认耕地应归属民间之私产。 在这两观念之冲突下，终使土地租税问题 得不到一个妥适的解决。

再说全国土地，也并非全属耕地。则试问 非耕地的主权，又是谁的呢？一座山，一 带树林，一个大的湖，在封建时代，自然 是四封之内，莫非王土，耕地非耕地，同 样该属于贵族。耕地开放了，散给农民， 平均分配，成为井田，而非耕地则成为不 公开的禁地。山林池泽，贵族另派管理员 如虞人之类去看守。后来情势变了，耕地 所有权，逐渐转移到农夫手里，而非耕地 的禁区呢？也渐渐被民间私下闯入，烧炭 伐木，捕鱼猎兽，这是一种违法的牟利。 这一些时时闯入禁区的，在当时被目为盗 贼，而他们这种耕地以外的生产，则称之 为奸利。政府设官防止，有权征讨。待后 防不胜防，讨不胜讨，索性把禁地即山林 池泽也逐渐开放了。只在出入关隘，设一 征收员，遇在禁区捕鱼伐木的，只就其所 获，征收其所获几分之几的实物，这就在 田租之外，另成一种赋税。这是关税商税 之缘起。所以称之曰征者，原先是征伐禁 止的，后来只以分享获得为妥协条件，而 仍以征字目之。这一种转变，春秋末年， 已在大大开始。土地狭或是人口密的国家 ，如郑、如晋、如齐，都有此现象，都有 此措施。然直到秦汉统一政府出现，关于 土地所有权的观念却依然承袭旧贯。他们 认耕地为农民私有，而非耕地，即封建时 代相传之禁地，则仍为公家所有。换言之 ，即成为王室所有。此因封建贵族都已消 失，只剩皇帝一家，承袭旧来的封建传统 ，所有全国的山林池泽，照当时人观念， 便全归皇室。再从这一所有权的观念影响 到赋税制度，所以当时凡农田租入归诸大 司农，充当政府公费。而山海池泽之税则 属少府，专供皇帝私用。这一分别，若非 从封建时代之井田制度以及其他土地所有 权之分别转变说来，便不易明了。

现在再说，此一公私分税的制度，在开始 时也颇合理。因耕地多，田赋是大宗，而 山林池泽的商税只占少数。把大宗归国家 ，小数划归皇室，这也并非皇帝私心自肥 。但战国以下，盐铁之利逐渐庞大起来， 社会经济情形变了，山海池泽之税逐步超 过了全国的田租。这一转变，是开始定制 时所不曾预料的。正如清代末年，并不知 商埠对外通商关税之逐年增添，却把此事 让给外国人去管，后来遂吃了大亏。清代 如此，汉代亦复如是。商税渐渐地超过了 田租，于是少府收入，反而胜过了大司农 。汉武帝是一个雄才大略的皇帝，讨匈奴 ，通西域，军费浩繁，大司农的钱用完了 ，连他父亲（景帝），祖父（文帝）几辈 子积蓄下来的财富都花光了。政府支出庞 大，陷入窘地，这又怎样办呢？农民的田 租，三十分之一的定额，制度定了，又不 便轻易再变更，再增加。汉武帝就只有自 己慷慨，把少府的经济拿出来，这等于是 把皇室私款来捐献给政府。所以武帝同时 也命令地方上有钱的人，最主要的是如盐 铁商人等，也能如他般大家自由乐捐。结 果社会响应不佳，拥有大资产的，不理会 政府之号召。汉武帝不禁要想：你们的钱 究竟由哪里来的呢？岂不是都由我把山海 池泽让给你们经营，你们才能煮盐冶铁， 发财赚钱。现在我把少府收入都捐献给国 家，而你们不响应，那么我只有把全国的 山海池泽一切非耕地收还，由我让给政府 来经营吧！这便是汉武帝时代有名的所谓 盐铁政策。盐铁商是当时最大最易发财的 两种商业。盐没有一人不吃的，铁也没有 一家不用，而煮海成盐，开山出铁，这山 与海的主权，却在皇帝手里。现在汉武帝 再不让商人们擅自经营了，把其所有权收 回，让政府派管理去自己烧盐，自己冶铁 ，其利息收入则全部归给政府，于是盐铁 就变成国营与官卖。这个制度，很像近代 西方德国人之所首先创始的所谓国家社会 主义的政策。

可是我们远在汉代已经发明了这样的制度 ，直到清代，小节上的变化虽然有，而大 体上总还遵循这一政策，总还不离于近代 之所谓国家社会主义的路线。这一制度， 也不专限于盐铁两项。又如酒，这是消耗 着人生日用必需的米麦来做成的一种奢侈 享乐品，因此也归入官卖，不许民间自由 酿造。这些制度的后面，自然必有其理论 的根据。我们要讲中国的经济思想史，必 须注意到历史上种种实际制度之措施。而 讲中国经济制度，却又该注意此项制度之 所由演变完成的一种历史真相。所以我讲 汉武帝时代的盐铁政策，却远远从古代井 田制度与山泽禁地在法理上所有权之区分 ，直讲到少府与大司农的税收之分配于政 府与皇室之由来，而由此再引申出盐铁官 卖来。这并不专是一个思想与理论的问题 ，而实际上则有极占重要的历史传统之现 实情况来决定。为了这一问题，在当时也 争辩得很久，到汉昭帝时还有一番热烈的 讨论，全国各地民众代表和政府的财政主 管大臣在特别召集的会议席上往返辩论， 互相诘难。有当时一位民众代表事后留下 一份记录，就是有名的盐铁论。当然民间 主张开放，政府主张国营。而当时实际上 的利弊得失，则非熟究当时人的意见，是 无法悬揣的。我们此刻要讨论历史制度， 全该注意当时的历史传统与当时人的历史 意见，作为主要之参考。不该把我们的时 代意见来抹杀当时的历史意见，这才是正 办呀！